by joaompmachado
Domenico Mario Nuti
Tradução de Júlio Marques Mota e revisão de Joaquim Feio
“Mission Creep”. A eliminação das fronteiras internas do espaço Schengen e a introdução do Euro têm muitas coisas em em comum.
Ambas são óptimas iniciativas, mas prematuras e incompletas, com consequências negativas agravadas pela divergência entre os países membros e pelas políticas de austeridade impostas pela União Europeia.
O Tratado de Schengen até teria implicado a integração política e orçamental que continua a faltar, assim como exigiria o reforço dos controlos na fronteira externa da UE, entregue, em contrapartida, a controlos nacionais fragmentários, desiguais e inadequados. Faltava também um regime europeu do direito de asilo, e a fundamental distinção entre refugiados que fogem de guerras e perseguições, para alcançarem um país seguro e todos os outros migrantes económicos à procura de um melhor nível de vida.
A diferença entre estes dois grupos é ilusória, dado que os refugiados tenderão a escolher países que oferecem melhores perspectivas de emprego e de rendimento e maiores apoios da Segurança Social, mesmo à custa de abandonar o primeiro país seguro a que tenham chegado.
As numerosas mortes e os desaparecidos na travessia do Mar Mediterrâneo fazem com sejam muito próximas a posição dos migrantes económicos e dos refugiados.
No entanto, a diferença legal, ética e prática permanece: os migrantes económicos sujeitam-se, emigrando, à discricionariedade do país de chegada e podem ver o seu acesso recusado ou mesmo serem reenviados para o país de origem; enquanto que os refugiados têm um direito sacrossanto ao asilo, aprovado pelo artigo 13-2 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, da Convenção de Genebra de 1951, pelo Protocolo de 1967 e pela ACNUR. Os refugiados não podem ser penalizados pela sua entrada ou estada num outro país ainda que ilegais, não podem ser detidos pelo simples facto de pedir asilo, e não podem ser expulsos ou repatriados.
Nas últimas décadas o próprio crescimento do número de refugiados introduziu o conceito de país seguro, país de origem ou país de asilo, donde não se pode pedir asilo num outro país. Não existe infelizmente nenhuma lista reconhecida de países seguros, nem para ONU nem para a UE pelo que permanece problemático recusar o asilo nesta base.
A Convenção de Dublin (1990) estabelece que o país de primeiro acolhimento na UE é responsável pela recolha das impressões digitais e pela identificação dos imigrantes e é inteiramente responsável pelo seu próprio acolhimento, uma regra mais rígida do que a estabelecida pelas Nações Unidas mas que frequentemente foi desrespeitada.
A abolição das fronteiras internas a um espaço exige a convergência dos padrões de vida, ou seja dos rendimentos per capita, incluindo as transferências da Segurança Social. Não sendo assim, criam-se estímulos para os países mais generosos erigirem barreiras nacionais, e/ou serem discriminatórios para com os imigrantes ou, quando isto não é possível, como no caso de imigrantes de outros países da UE, desmantelarem todo o sistema de Segurança Social tanto para os imigrantes como para os cidadãos nacionais. É o que está a acontecer no Reino Unido e é o que agora se perspectiva na Alemanha.
A crise de Schengen, juntamente com a crise do Euro é ainda agravada pela adopção de políticas de austeridade (Baddeley 2016).
Quer Schengen, quer o Euro, são formas de aceleração forçada da integração europeia, de acordo com um método que podemos chamar Mission Creep: a expansão subreptícia, sem um mandato democrático, de um projecto que está para além dos seus objetivos originais, no tempo ou no espaço ou ainda de outros aspectos, com o risco de que os possíveis êxitos iniciais levem a que se adoptem objectivos sempre mais ambiciosos até ao inevitável descalabro final.
Este método pode levar à evolução construtiva das instituições, mas quando duas crises se sobrepõem – como é o caso das do Euro e do espaço Schengen – o resultado é catastrófico.
Migrações sem Fronteiras? Os economistas neoliberais e a ONU/UNESCO recomendam uma política de Migrações sem Fronteiras, para promover o desenvolvimento económico, a redução da pobreza, a poupança nos custos das fronteiras (cerca de 30 mil milhões dólares anuais), e a redução dos custos e dos riscos adicionais das migrações clandestinas. Mas à parte a provável sobrestimação do efeito propulsivo desta política, mantêm-se três importantes objecções:
1) a apropriação gratuita por parte dos imigrantes de uma quota do capital social do país de chegada – embora geralmente definido como “trust”, solidariedade, estado de direito, quer como infraestruturas (estradas, transportes, habitações sociais) quer como instituições (saúde, ensino) – num mundo dominado pela propriedade privada do capital, ou seja uma situação altamente contraditória;
2) a falta de um governo global porque, mesmo que as Migrações sem Fronteiras produzissem benefícios líquidos positivos, seria necessário mais do que uma compensação para aqueles que sofrem os efeitos desta diluição do capital social e outras perdas directas;
3) a consequente segmentação territorial da soberania, que necessariamente subordina a entrada dos imigrantes ao prévio consentimento das populações hospedeiras.
Uma Migração sem Fronteiras seria aceitável se existisse um comunismo universal e um governo global, contudo diversamente, as migrações permanecem necessariamente sujeitas ao consentimento (mais ou menos democrático) da população do território de destino, por sua vez dependente não das vantagens objetivas líquidas das migrações e da sua distribuição, mas sim da percepção que de tais vantagens e da sua distribuição têm os países hospedeiros.
O inegável crescente êxito eleitoral dos partidos de direita, populistas e anti-imigração, na Europa e no mundo desenvolvido, mostra-nos que - com razão ou sem ela - é enorme a convicção de que o nível ou o ritmo da imigração é hoje excessivo.
Alberto Chilosi (Political Quarterly 2002) defendeu que a introdução de migrações sem limites levaria a que passasse a haver regimes muito mais desiguais, autoritários, violentos e menos civilizadas nos países hospedeiros do que os que existiriam sem migrações ilimitadas.
Rejeições e repatriações são remédios digamos, no mínimo, desagradáveis ou mesmo brutais mas os controlos sobre as migrações são necessariamente uma restrição ou uma ameaça de coação. Os imigrantes que não têm direito a permanecer no país devem ser rejeitados ou repatriados à força. Caso contrário, incentivam novas chegadas: as amnistias são contraproducentes. O recurso ao repatriamento deve ser maior, quanto mais fácil é a entrada ilegal (Rowthorn, 2016).
Os repatriamentos são dispendiosos, e deveriam ser financiados pelos países do espaço Schengen como um custo da abolição das fronteiras internas; exigem o consentimento do país de origem ou do primeiro país considerado seguro que foi alcançado, que pode ser desconhecido ou ter mesmo deixado de existir ou que o pode recusar (mesmo existindo um acordo como o que foi feito com o Paquistão). O retorno dos refugiados também deveria ser feito sempre que tivesse deixado de existir no país de origem um estado de guerra ou de perseguição.
Em Janeiro de 2016, a Suécia, que em 2015 tinha recebido o maior número per capita de pedidos de asilo na Europa, anunciou um plano para repatriar 80.000 migrantes (número posteriormente reduzido ) "ao longo de muitos anos", utilizando aviões fretados para o efeito, mas o plano ainda não passou do papel. A não aceitação do pedido de asilo é mais facilmente praticável, ainda que a concentração dos requerentes de pedido de asilo em campos de acolhimento junto às fronteiras claramente cria outros problemas, embora a perspectiva de endurecimento na aceitação dos pedidos de asilo no futuro possa apenas engrossar de imediato o fluxo de requerentes de asilo.
Custos e benefícios das migrações. Em geral, tende a exagerar-se quer os custos quer os benefícios das migrações, como de resto os da própria globalização (Nuti 2006).
As migrações, decerto, beneficiam os trabalhadores que encontram emprego com um salário maior no país de chegada, onde aumentará o PIB mas não necessariamente o PIB per capita; e provavelmente, mas em menor grau, beneficiam os trabalhadores que permanecem no país de origem.
Como resultado destes movimentos sofrem os trabalhadores com emprego no país de chegada pela redução do seu salário relativamente ao que teriam obtido se as condições não tivessem mudado (e ainda por maior risco de desemprego), e os lucros do país de partida pela redução do volume de emprego e pelo provável aumento salarial. Beneficiam duplamente os lucros do país de chegada (mais emprego e mais baixos salários).
Normalmente o novo equilíbrio gera um benefício líquido no conjunto dos dois países. Contudo os benefícios brutos não podem ser utilizados para compensar excessivamente os perdedores, porque uma tal redistribuição deveria dar-se dos pobres (os emigrados) para os ricos (trabalhadores do país de chegada) e/ou ao nível internacional (dos capitalistas do país de chegada para os capitalistas do país de partida): no primeiro caso é indesejável, no segundo é impraticável.
Os dados empíricos mostram-se mistos. A maior parte dos estudos econométricos considera que a imigração tem um efeito modesto sobre os volumes de emprego do país hospedeiro, mais marcado numa situação de recessão, como sobre os salários excepto em certas profissões; mas outros estudos detectam efeitos negativos significativos. Ainda que os nacionais não estejam dispostos a aceitar os trabalhos que foram tomados pelos imigrantes, provavelmente aceitá-los-iam se o salário não tivesse sido reduzido por efeito da sua concorrência.
A imigração tem o efeito de rejuvenescer as populações dos países de chegada, uma vantagem para os países com baixa natalidade e rápido envelhecimento (mas países como a França e o Reino Unido, que têm uma natalidade maior e um envelhecimento menos rápido, teriam uma população estável sem imigrações). Em todo caso, o rejuvenescimento só é permanente se a taxa de imigração for elevada e continuada (Rowthorn 2015).
O aumento da população comporta uma procura adicional de casas de habitação e de outras infraestruturas e uma maior pressão sobre os recursos ambientais. Os custos adicionais na Segurança Social e em infraestruturas transformam as imigrações em investimentos, talvez rentáveis mas não necessariamente superiores a outros investimentos públicos
Muitos custos e benefícios são simultâneos, no país de origem e no de chegada: os emigrados enviam remessas para a pátria mas empobrecem o capital humano, estimulando ao mesmo tempo o investimento que aumenta a probabilidade de emigração e de êxito do emigrado; os imigrantes gozam do estado-providência no país de chegada mas pagam impostos e contribuições sociais que nem sempre são equilibradas do ponto de vista da Segurança Social e das pensões de reforma; a sua contribuição líquida para o orçamento do Estado é geralmente positiva mas modesta
Estas conclusões não valem necessariamente para as migrações continuadas em massa, que podem trazer o enriquecimento resultante de uma maior variedade cultural mas também a perda de identidade cultural e de homogeneidade da população autóctone, ou podem mesmo levar a um empobrecimento quando prevalecem culturas intolerantes, machistas e antidemocráticas; podem gerar conflitos culturais, políticos, étnicos e religiosos – mesmo negligenciando a possibilidade, improvável mas não inteiramente implausível, de contágio sanitário e de infiltração terrorista. Os benefícios líquidos das migrações permanecem uma questão em aberto.
Conclusão.
É essencial distinguir claramente entre refugiados e migrantes económicos, reafirmando os direitos consagrados dos primeiros ao alcançarem o primeiro país seguro e subordinando em contrapartida o acolhimento dos segundos à aceitação do país de chegada.
Uma migração generalizada sem fronteiras, frequentemente de portas e janelas escancaradas, deve ser evitada:
1) porque comportaria a apropriação por parte dos imigrantes de uma quota do capital social do país de chegada, em contradição com o regime global de protecção absoluta da propriedade do capital privado, e 2) porque falta um governo global da economia que seria necessário quer para rectificar os efeitos redistributivos de uma tal política quer para a legitimar democraticamente.
A manutenção do espaço de Schengen na presença de fortes pressões migratórias pressupõe algumas condições que, em conclusão, me limito aqui a enunciar: 1) o reforço das fronteiras externas, 2) o salvamento e a aceitação dos refugiados na chegada ao primeiro país seguro certificado como tal pelas Nações Unidas ou pela UE; 3) a redistribuição dos refugiados ao nível global (não Schengen porque contradiria a liberdade interna de circulação) ou talvez dos custos do seu acolhimento dentro do espaço Schengen, pelo menos afrouxando as relações orçamentais dos países de acolhimento; 4) a convergência dos níveis de rendimento per capita incluindo os benefícios da Segurança Social dentro do espaço Schengen; 5) a introdução de obrigações de residência dos imigrantes no país de acolhimento, necessários à sua mais eficaz distribuição interna; 6) a recusa ou repatriamento dos migrantes económicos julgados indesejáveis pelo seu país de destino; 7) a colaboração dos países limítrofes ou próximos às fronteiras de Schengen para conter as pressões migratórias e acelerar os procedimentos de verificação e de aceitação dos refugiados.
BIBLIOGRAFIA
Sobre a tendência das migrações internacionais i: Maddison, Angus (2007), Contours of the world Economy, 1-2030 AD. Essays in Macroeconomic History, OUP; Hatton Timothy J. and Jeffrey G. Williamson (1998), The Age of Mass Migration – Causes and Economic Impact, OUP; Docquier, Frédéric and Joel Machado (2014), “Revenu, Population et Flux Migratoires au 21ème siècle: Un défi sociétal pour l’Europe” in Studia Oeconomica Posnaniensia, Outubro; Jaime de Melo, “Climate change and the growing challenges of migrations”, Planet Policy August 2015. O modelo tradicional sobre as migrações é de Harris J.R. e M.P. Todaro (1970), “Migration, Unemployment and Developmnent: A Two-Sector Analysis” AER 60(1), pp. 126-142.
Sobre as causas das pressões migratórias na Europa : Milanovic Branko (2015), “Five Reasons why migration into Europe is a problem with no solution”, Social Europe 24 June; and Milanovic Branko (2016), Global Inequality - A New Approach for the Age of Globalization, Belknap Press, Harvard. Sobre a crise do Euro : Nuti, D.M. (2013). “The Euro-Area: Premature, Diminished, Divergent,” Conference Paper, Universita’ di Trento. Sobre a crise migratória, Nuti D.M., (2016), “Schengen and the European Migration Crisis”, Transition, 7 March. Sobre o impacto da austeridade sobre a crise migratória , Baddeley Michelle, "Convergence, Divergence and Migration in an Age of Austerity", Seminar paper, Cambridge 2016. Sobre o custo da possível desintegração no espaço Schengen, Bertelsman Foundation (2016), “Departure from the Schengen Agreement”, Global Economic Dynamics Study.
Sobre os refugiados: UN (1948), Universal Declaration of Human Rights, e UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Handbook, 1979.
Entre os defensores das migrações sem fronteiras : Pécoud Antoine-Paul de Guchteneire (2007), Migration Without Borders - Essays on the Free Movement of People, UNESCO, Paris, e Berghahn Books, New York-Oxford; os economistas neoclássicos e neoliberais que defendem esta politica incluem, por exemplo, Wolf Martin (2004) Why Globalization Works, Yale UP; Rodrik Dani (2005). “Feasible globalizations”, em M. Weinstein (ed.), Globalisation: What’s New?, New York, Council on Foreign Relations/Columbia UP, pp. 96–213. Weiner M. (1996), “Ethics, national sovereignty and the control of immigration”, International Migration Review, Vol. 30, No. 1, pp. 171–97, sublinha a necessidade de uma abordagem multilateral e Bhagwati J. (A Stream of Windows: Unsettling Reflections on Trade, Immigration and Democracy, Cambridge Mass., MIT Press, 1998. e “Borders beyond control”, Foreign Affairs, 2003, Vol. 82, No. 1, pp. 98–104) sugere a constituição de uma “World Migration Organisation” (WMO) moldada sobre a OMC. Para A. Dowty (Closed Borders: The Contemporary Assault on Freedom of Movement, Yale UP, 1987 a soberaania nacional é o principal obstáculo à realização deste projecto .
Hamilton B. e J. Whalley (1984), “Efficiency and distributional implications of global restrictions on labour mobility”, Journal of Development Economics, Vol. 14, No. 1, pp. 61–75, determinaram a estimativa mais elevada quanto ao aumento do PIB mundial resultante da liberalização gllobal do mercado de trabalho : 143,3%. A estimativa mais sóbria é a de F. Docquier, J. Machado and K. Sekkat (2012), “Efficiency gains from liberalizing labor mobility”, Discussion Paper 23 IRES Louvain and UCL, que a estimam entre 7,0% e 17,9% do PIB mundial.
Para uma opinião contrária: Chilosi Alberto, (2002) On the Economics and Politics of Unrestricted Immigration, The Political Quarterly, pp. 431-435.
Quanto às consequências das migrações sobre os países de origem: Collier Paul (2013), Exodus: Immigration and Multiculturalism in the 21st Century, OUP (em particular “brain drain”, mas as migrações podem encorajar o investimento em capital humano, veja-se Docquier, F. & H. Rapoport (2012), “Globalization, brain drain and development”, Journal of Economic Literature 50 (3): 681-730. Sobre as consequências económicas das migrações : Milanovic Branko (2015) Migration: Positives and Negatives, Social Europe, e o seu livro Global Inequality - A New Approach for the Age of Globalization, Belknap Press, Harvard, 2016.
Sobre os custos e benefícios da globalização, geralmente exagerados: Nuti D.M. (2006) “Efficienza e Distribuzione nell’Economia Globale”, Lezioni Federico Caffè, Universita’ di Roma La Sapienza. Sobre as modestas repercussões das migrações sobre o volume de emprego e sobre os salários nos países de chegada : Faini, R., J. De Melo and K. F. Zimmermann (1999), “Trade and migration: an introduction”, in R. Faini, J. De Melo and K. F. Zimmermann (eds), Migration: The Controversies and the Evidence. CUP, pp. 1–20; Nickell, S., and Saleheen, J. (2008), “The Impact of Immigration on Occupational Wages: Evidence from Britain”, Federal Reserve Bank of Boston, Working Paper No. 08-6. Para a estimativa dos maiores efeitos negativos: Angrist, J. D. and Kugler, A. D. (2003), “Productive or counterproductive? Labour market institutions and the effect of immigration on EU natives, Economic Journal, vol. 113, pp. 302–37; Sébastien Jean, Miguel Jimenez (2011), “The unemployment impact of immigration in OECD countries”, European Journal of Political Economy, vol. 27(2), p.241-256; para os Estados Unidos, Borjas, G. (2013), “The Analytics of the Wage Effect of Immigration”, IZA Journal of Migration 2:22; Albrecht Glitz (2012): The Labor Market Impact of Immigration: A Quasi-Experiment Exploiting Immigrant Location Rules in Germany, Journal of Labor Economics, Vol. 30 (1), pp. 175-213.
Sobre os efeitos orçamentais das migrações: Dustmann, C., and Frattini, T. (2013), ‘The Fiscal Effects of Immigration to the UK’, Discussion Paper Series No. 22/13, Centre for Research and Analysis of Migration (CReAM), Louvain, and University College London.
Rowthorn R. E. (2015), The costs and benefits of large scale immigration - Exploring the economic and demographic consequences for the UK, Civitas, London/
Sobre os possíveis remédios para a crise migratória actual : Milanovic June 2015, cit.; Rodrik, D, (2011), The Globalization Paradox, Oxford UP; Rowthorn R. E. (2016), “On the European Migration Crisis”, Transition, 6 April; Soros George (2016) “Bringing Europe’s Migration Crisis Under Control”, Social Europe, 12 April.
Para as actualizações recentes: Metsola Roberta, Kashetu Kyenge (2016), “Proposta di Risoluzione del Parlamento Europeo ...in materia di immigrazione”, Bruxelas; Matteo Garavoglia, “Securing Europe's borders: The first step to a comprehensive asylum policy,” Brookings, 2 May 2016, que contém ainda muitos links para documentos oficiais; Di Pasquale Enrico, Andrea Stuppini e Chiara Tronchin (2016), “Quelle divergenze da correggere sui profughi”, La Voce 10 Maio, em particular sobre a lentidão dos procedimentos italianos quanto á concessão de asilo das actuais 20 Commissões para o exame dos pedidos de asilo entre si e relativamente à média dos outros países europeus.
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[2] A primeira parte deste artigo foi publicada em 26 de Maio de 2016 e está disponível no seguinte endereço:
SCHENGEN E A CRISE EUROPEIA DAS MIGRAÇÕES (1/2) – por DOMENICO MARIO NUTI
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